Wie grond bezit, vormt de stad

Verslag van de presentatie van Jan Friso van der Werf tijdens het VOGON Talent Seminar 2026

Wie wil begrijpen waarom woningbouw op de ene locatie van de grond komt en op de andere vastloopt, moet kijken naar het grondeigendom. Dat was de centrale boodschap van Jan Friso van der Werf tijdens het VOGON Talent Seminar 2026. Op basis van zijn masterscriptie aan de Rijksuniversiteit Groningen liet hij zien hoe grondposities en de motieven van eigenaren jarenlang doorwerken in gebiedsontwikkeling. Zijn oproep: organiseer de samenwerking zo dat partijen concurreren op kwaliteit en hun eigen expertise kunnen inzetten.

Van der Werf opende met de oproep van de minister om te focussen op woningbouwlocaties die daadwerkelijk uitvoerbaar zijn. Daarbij worden afhankelijkheden genoemd zoals infrastructuur, water, energie, financiering en bestuurlijke capaciteit. Volgens hem ontbreekt in die opsomming een doorslaggevende factor: grond. De vraag wie de grond bezit, waarom die partij haar heeft gekocht en welke voorwaarden daarbij zijn vastgelegd, bepaalt mede wat een locatie aankan.

Grondeigendom als vertrekpunt

Voor zijn onderzoek bestudeerde Van der Werf drie grote woningbouwlocaties in Noord-Nederland: Zuidlanden in Leeuwarden en Meerstad en Suikerzijde in Groningen. Hij combineerde beleid en masterplannen met interviews met projectdirecteuren en andere betrokkenen. Kadastrale eigendoms- en transactiedata maakten het mogelijk om grondposities en veranderingen daarin door de tijd te reconstrueren.

Als theoretisch kader gebruikte hij de actor-netwerktheorie. De praktische betekenis daarvan: iedere locatie heeft een eigen netwerk van organisaties, grondposities, afspraken en ontwikkelstrategieën die elkaar beïnvloeden. Om het verloop van een ontwikkeling te begrijpen, moet dat netwerk worden ontrafeld.

Grondeigendom is daarbij bijzonder relevant vanwege het zelfrealisatierecht. Zoals Van der Werf het toelichtte, kan een eigenaar die over de benodigde kennis en kunde beschikt, de ontwikkeling van zijn grond zelf ter hand nemen. Zijn vertrekpunt bestond daarom uit vier vragen: van wie is de grond, waarom is die verworven, welke prioriteiten heeft de eigenaar en welke acties volgen daaruit?

Meerstad: één masterplan, verschillende belangen

Het zwaartepunt van de presentatie lag bij Meerstad, aan de oostkant van Groningen. Het project begon in de jaren negentig als een publiek-private pilot, met een oorspronkelijke ambitie van 10.000 woningen, vooral in het middeldure en dure koopsegment. De ruimtelijke opzet was ambitieus: een derde groen, een derde water en een derde bebouwing.

Binnen dat grote plan bestonden echter sterk verschillende eigendomsverhoudingen. In de Eemskanaalzone hadden de zogenoemde Twentse bouwers al vanaf 1982 grond verworven. Toen AM rond 2000 in opdracht van de gemeente grond aankocht, waren belangrijke posities dus al ingenomen. De bouwers werkten vanuit hun eigendom mee aan het masterplan, maar brachten hun gronden niet onder in de gezamenlijke grondexploitatiemaatschappij.

In Meerstad-midden gebeurde dat wel. Daar verwierven ontwikkelaars en investeerders grond met het oog op een integrale gebiedsontwikkeling. Hun bezit werd samengebracht in een publiek-private samenwerking met één grondbank.

Achter die verschillende keuzes lagen verschillende prioriteiten. Bouwers wilden met grondposities en bouwclaims hun toekomstige productie veiligstellen. Ontwikkelaars en investeerders richtten zich op rendement en gebiedsontwikkeling. Overheden wilden beleidsdoelen realiseren op het gebied van wonen, groen en water. Die belangen konden binnen één masterplan samenkomen, maar vielen daarmee nog niet samen.

De financiële crisis van 2008 maakte de kwetsbaarheid van de samenwerking zichtbaar. De joint venture werd in de daaropvolgende jaren ontmanteld, ambities werden bijgesteld en Groningen kreeg uiteindelijk de regie en het grondeigendom van de gezamenlijke ontwikkeling in handen. Vanaf 2017 volgde nieuwe grootschalige planvorming.

Het verschil tussen beide deelgebieden illustreerde Van der Werf met luchtfoto’s uit 2026. Waar Meerstad-midden inmiddels een omvangrijke woonwijk rond het meer laat zien, ligt in de Eemskanaalzone nog veel grond onbebouwd. Volgens hem hangt die stagnatie samen met onenigheid over de bijdrage aan bovenplanse kosten en over de gewenste woningtypen. De oorspronkelijke eigendomsposities werken daardoor decennia later nog steeds door.

Geen grond, geen project

Van der Werf plaatste deze geschiedenis in een bredere analyse van de grondmarkt. Wanneer overheden een woningbouwlocatie aanwijzen, maar zelf geen grond verwerven, ontstaat voor marktpartijen een sterke prikkel om dat wel te doen. Voor een bouwer die zijn toekomstige werk wil veiligstellen, geldt dan: geen grond betekent geen project.

Dat kan een biedstrijd veroorzaken, met hoge aankoopprijzen en inbrengwaarden als gevolg. Ook bouwclaims, kettingbedingen en andere contractuele afspraken kunnen de latere ontwikkelruimte beperken. Marktpartijen nemen zo grote risico’s op zich, terwijl de overheid bij tegenvallers alsnog moet bijspringen om een leefbare wijk mogelijk te maken. Ter illustratie stelde Van der Werf dat Groningen in Meerstad tweemaal ongeveer honderd miljoen euro aan boekwaarde heeft afgeboekt.

Hij legde de verantwoordelijkheid daarvoor niet uitsluitend bij de markt. Ook de inrichting van de samenwerking en de keuzes van overheden spelen een rol. Publiek-private afspraken kunnen te sterk zijn gebaseerd op gunstige economische omstandigheden en verwachtingen op korte termijn. Bovendien rekenen gemeenten soms zelf toekomstige ontwikkelopbrengsten al toe aan andere opgaven. Als voorbeeld noemde hij Zuidlanden, waar verwachte opbrengsten moesten bijdragen aan de Haak om Leeuwarden.

Zijn conclusie: grondposities beïnvloeden veel meer dan de start van de bouw. Ze werken door in masterplannen, woningaantallen, dichtheden, woningtypen en betaalbaarheid. Een crisis kan organisaties en financieringsconstructies ingrijpend veranderen, terwijl de beperkingen die uit het grondeigendom voortvloeien blijven bestaan.

Oude grondprijzen, nieuwe woonambities

Volgens Van der Werf zijn deze lessen direct relevant voor de huidige woningbouwopgave. Opnieuw is er grote druk om tempo te maken en zoeken overheden samenwerking met marktpartijen. Tegelijkertijd is veel grond aangekocht op basis van eerdere financiële verwachtingen.

Een groter aandeel sociale en betaalbare woningen verandert die uitgangspunten. Van der Werf onderstreepte dat hij die woningen zelf hard nodig vindt. Zijn punt was dat nieuwe maatschappelijke ambities botsen met grondprijzen en afspraken die onder andere omstandigheden tot stand kwamen.

Zuidlanden diende opnieuw als voorbeeld. Hij wees op de beperkte financiële ruimte van Leeuwarden om het aandeel sociale woningbouw te vergroten. De presentatie vermeldde een woningbouwimpuls van 9,9 miljoen euro, gekoppeld aan extra woningen en meer ruimte voor sociale huur en betaalbare woningen. Daar stond een even grote gemeentelijke bijdrage tegenover. Juist die cofinanciering vormt volgens hem een probleem voor een gemeente met weinig financiële armslag.

Ook een op het eerste gezicht kansrijke bouwlocatie kan dus een erfenis van eerdere aankopen en afspraken meedragen. Die moet worden meegewogen bij de vraag wat er daadwerkelijk uitvoerbaar is.

Suikerzijde: samenwerking vanuit een langetermijnvisie

Met Suikerzijde, aan de westkant van Groningen, presenteerde Van der Werf een andere aanpak. Het Groningse ontwikkelperspectief vertrekt vanuit de gedachte dat zowel een volledig marktgestuurde ontwikkeling als een volledig gemeentelijke uitvoering beperkingen heeft. Samenwerking blijft nodig, met een verdeling van rollen die aansluit op de kennis en mogelijkheden van de betrokken partijen.

In Suikerzijde verwierf de gemeente vanuit een langetermijnvisie grond, ook in een periode waarin de woningmarkt weinig perspectief bood. Tijdelijke programma’s en gebiedsmarketing hielden de locatie aantrekkelijk. Toen de vraag naar woningen terugkeerde, kon de ontwikkeling worden opgeschaald. De presentatie liet zien hoe de woningbouwambitie groeide naar 5500 woningen en meer.

Doordat de gemeente de grondpositie beheerst, krijgt ook de selectie van marktpartijen een ander karakter. Zij worden beoordeeld op kennis, capaciteit, methode en visie en gaan een langdurige samenwerking aan als ontwikkelpartner. Van der Werf beschreef afspraken voor vijf jaar, met een productie van ongeveer tweehonderd woningen per jaar per partner. Die omvang kan volgens hem zowel landelijke partijen aantrekken als regionale spelers kansen bieden.

Daarmee kwam hij terug bij zijn slotboodschap: zet partijen in op hun kracht en laat de concurrentie draaien om kwaliteit.

Kritische lessen vragen om ontvankelijkheid

In de vragenronde kwam aan bod hoe betrokken organisaties op het onderzoek hadden gereageerd. Volgens Van der Werf herkenden betrokkenen in Groningen zijn analyse, terwijl de ontvangst in Leeuwarden terughoudender was. Hij merkte daarbij op dat erkenning van de conclusies kan voelen als het aanvaarden van verantwoordelijkheid voor eerdere keuzes. Dat kan het gesprek over lessen voor de toekomst bemoeilijken.

Zijn presentatie maakte duidelijk waarom dat gesprek toch nodig is. Grondbezit legt niet alleen vast wie een locatie kan ontwikkelen, maar beïnvloedt ook welke woningen er komen, wanneer ze worden gebouwd en welke financiële ruimte overblijft. Wie de woningbouw wil versnellen, moet daarom de geschiedenis van de grond en de belangen van haar eigenaren begrijpen.

Bekijk hier de presentatie

Lees hier de volledige scriptie